Хто є справжнім власником Нафтогазу України і як йому захистити свої права

або Як реформувати корпоративне управління НАКом

В українських медіа вже широко розійшлася новина про те, що ЄБРР не надасть "Нафтогазу" кредит на 300 млн дол. Для закупівлі газу на західному кордоні, якщо той не прийме План дій щодо реформи корпоративного управління компанією . Це ж умова раніше було зафіксовано в кредитній угоді про модернізацію газопроводу Уренгой-Помари-Ужгород.

Згідно з умовами кредиту, Україна взяла на себе зобов'язання привести структуру корпоративного управління "Нафтогазом" і підприємствами, що входять в цю групу, в відповідність до Принципів корпоративного управління Організації економічного співробітництва та розвитку (ОЕСР) на основі рекомендацій міжнародних консультантів, яких залучив ЄБРР (компаній PwC і Baker & McKenzie).

Незважаючи на те, що ключовим елементом є саме реформування корпоративного управління, а не отримання кредитів, у мене склалося враження, що експертному співтовариству мало відомо про те, в чому полягає план дій, розроблений консультантами. Тому як фахівець в цій галузі, який закликав до реформи корпоративного управління в "Нафтогазі" ще в 2008 р, хотів би пояснити це читачам докладніше.

Чим обумовлена необхідність реформування корпоративного управління "Нафтогазом"?

Щорічно уряд покриває хронічні збитки "Нафтогазу" шляхом збільшення статутного фонду компанії, а гроші на це беруть з державного бюджету, тобто у кожного громадянина. Тільки останнє збільшення статутного фонду НАКу в червні склало астрономічні майже 105 млрд грн - суму, яка дорівнює близько 7% всього ВВП країни, або майже 2300 грн в перерахунку на кожного українця!

Ця проблема має, звичайно ж, є й інша сторона медалі - населення фактично отримує субсидії від держави, купуючи газ за заниженими цінами. але ретельний аналіз показує, що подібна система неефективна , Оскільки не створює стимулів до енергоефективності, збільшення власного видобутку газу, але провокує корупцію і призводить до ще більшої соціальної несправедливості.

Разом з тим ефективно функціонуючий "Нафтогаз України" міг би поповнювати бюджет країни за рахунок прибутку і успішно залучати зовнішнє фінансування на значно кращих, ніж сьогодні, умовах.

В описаній ситуації винаходити велосипед не потрібно: Україна вирішила провести реформу зі зрозумілих світовими правилами, а саме - за стандартами ОЕСР. Це рішення зафіксовано як в коаліційній угоді (Пункт 3.3 розділу XII "Реформа енергетики та енергонезалежність"), так і в розробленому спільно зі Світовим банком Планом заходів з реформування газового сектора (Розпорядження КМУ №375-р "Питання реформування газового сектора", пункт 28, термін виконання - січень-травень 2016 р.)

Розглянемо, як стандарти корпоративного управління ОЕСР, а саме - Принципи корпоративного управління ОЕСР і Керівні принципи корпоративного управління ОЕСР для державних підприємств (надалі - стандарти ОЕСР), що стосуються "Нафтогазу", закладені в План дій ЄБРР.

Для чого і кому потрібна державна власність

Згідно зі стандартами ОЕСР, держава здійснює права власника в держпідприємстві в інтересах громадськості, тому має ретельно оцінити і розкрити цілі, що виправдовують державну власність в таких підприємствах, а також регулярно піддавати ці цілі перегляду.

Тому відправною точкою запропонованого ЄБРР Плану дій щодо реформи корпоративного управління "Нафтогазом" (надалі - План дій) є те, що кінцевим власником НАКу (не по формі, а по суті) є народ України. Але народ далеко не завжди може забезпечити реалізацію своїх прав власника так, як це можуть зробити акціонери звичайного акціонерного товариства, - "Нафтогаз" стабільно збитковий, хоча його і контролюють різноманітні міністерства і відомства.

Чому так відбувається? Тому що держава неявно реалізує в енергетичному секторі різні, конфліктуючі між собою, функції. По-перше, воно здійснює функцію власника. Так, "Нафтогаз" - акціонерне підприємство, а базової метою будь-якого підприємства є створення прибутку.

По-друге, держава побічно реалізує через "Нафтогаз" соціальну політику, продаючи газ населенню за заниженими цінами. Відповідно до перевіреними міжнародними аудиторами звітами "Нафтогазу" за міжнародними стандартами фінансової звітності (МСФЗ), компанія зазнала збитків тільки в регульованих сегментах, показуючи прибуток в інших. Очевидно, така шкода конфліктує з метою створення прибутку для власників.

По-третє, держава виконує регуляторну функцію через Національну комісію, що здійснює регулювання у сферах енергетики і комунальних послуг (НКРЕКУ). Але на сьогоднішній день експерти сходяться на думці, що цей регулятор не є незалежним , Як того вимагає, наприклад, Третій енергопакет ЄС. До сих пір закон про НКРЕКУ парламентом не розглянутий навіть у першому читанні.

Зазвичай відповідь реформатора в подібних ситуаціях простий - приватизувати підприємство і дозволити йому функціонувати за ринковими законами, оскільки держава не є ефективним власником. Проблема в тому, що таке підприємство, як "Нафтогаз", приватизувати, принаймні, найближчим часом неможливо через його стратегічного значення, функції природного монополіста, ролі як каналу субсидування населення, а також через збитковість. Тому виникла нагальна потреба в реформі корпоративного управління НАКом з державою як ефективним власником.

За стандартами же ОЕСР, держава повинна сформулювати політику власності щодо "Нафтогазу", розробити і взяти на себе свою політичну відповідальність за її проведення, а також розкрити і пояснити цю політику громадськості.

Держава як інформоване і активний власник

ОЕСР рекомендує державі діяти як інформованому і активному власнику, забезпечуючи здійснення корпоративного управління прозорим і підзвітним чином, з високим ступенем професіоналізму та ефективності. І головний принцип тут - максимально спрощувати і стандартизувати юридичні форми, за якими функціонують підприємства у державній власності. Їх операційна діяльність повинна відповідати загальноприйнятим корпоративним нормам. Ще одна рекомендація - надати повну операційну автономію менеджменту держпідприємства і відмовитися від втручання в управління підприємством.

Тому одним з ключових елементів Плану дій є консолідація управління діяльністю дочірніх підприємств "Нафтогазу", таких, як "Укргазвидобування" або "Укртранснафта". (Окремо зауважимо, що це не стосується ПАТ "Укртрансгаз", яке згідно з вимогами Третього енергопакету ЄС повинен бути відділений від "Нафтогазу".) Менеджмент (тобто правління) "Нафтогазу" де-факто лише частково контролює власні дочірні компанії, виділені у відокремлені юридичних осіб, навіть якщо вони на 100% належать "Нафтогазу".

З точки зору операційної автономії, менеджмент "Нафтогазу" дуже обмежений в прийнятті рішень, по крайней мере, тому, що не вільний: (а) в призначенні / звільнення керівництва у власних дочірніх підприємствах, (б) в утвердженні їх бюджетів і фінансових планів, (в) в консолідації фінансової звітності групи. Зокрема, це обмежує прозорість "Нафтогазу України" для потенційних кредиторів. При таких умовах довгострокова стратегія і стабільні цілі для НАКу банально неможливі.

Тому План дій ЄБРР пропонує законодавчі зміни, що передбачають скасування вимоги уряду давати завдання на голосування членам наглядової ради "Нафтогазу" і на засіданнях загальних зборів акціонерів його дочірніх підприємств; скасування обмежень на витрати підприємств, на 100% належать "Нафтогазу", в залежності від затвердження їх фінансових планів Мінфіном, а також скасування права КМУ призначати менеджмент в таких підприємствах.

Згідно зі стандартами ОЕСР, також необхідно дозволити наглядовій раді держпідприємства виконувати свої функції і поважати його незалежність.

Але у "Нафтогазу" фактично взагалі немає наглядової ради. В останній раз він збирався 20 грудня 2013 г. З того часу його члени, які за усталеною практиці призначалися відповідними міністерствами і відомствами, більше там не працюють (наприклад, потрапивши під люстрацію). Всі рішення, прийняття яких за статутом "Нафтогазу" закріплено за наглядовою радою, сьогодні приймаються Міненерговугільпрому (як рішення загальних зборів акціонерів у вигляді наказу профільного міністра).

Нову наглядову раду не створено, але навіть якщо б це сталося згідно з існуючим законодавством і положенням про наглядову раду "Нафтогазу", він би все одно не був незалежним органом, оскільки представники держави повинні голосувати відповідно до завдань на голосування, узгодженими з КМУ. До того ж члени ради не мали б певних стимулів: на них покладається величезна відповідальність за прийняття надважливих рішень, а жодної винагороди (в т.ч. оплати) не передбачено.

План дій ЄБРР пропонує створення наглядової ради за стандартами ОЕСР (докладніше про це - нижче), а винагорода членів цієї ради має встановлюватися зовнішнім Номінаційної комітетом по чіткою процедурою і відповідно до ринкових рівнями оплати, які будуть визначатися через незалежний огляд ринку робочої сили.

Централізація функції власності: відокремлюй і володій

Крім того, стандарти ОЕСР рекомендують централізувати функцію держвласності в єдиному органі, який є незалежним і не підконтрольним єдиного міністру. Зокрема, це дієвий спосіб чітко відокремити функцію власності від інших функцій держави, з якими конфліктує функція власності, в т.ч. регулювання ринку і промислова політика.

Тому згідно з Планом дій в "Нафтогазі" повинен бути тільки один формальний власник; інші органи не матимуть права втручатися в діяльність компанії. І хоча Мінекономрозвитку ініціює створення такого централізованого органу, зараз законодавство надає чимало можливостей для політичного втручання в "Нафтогаз" різним відомствам, які можуть мати або створювати конфлікт інтересів.

Наприклад, Мінфін (який стверджує фінансові плани НАК) може бути зацікавлений в перерахуванні максимуму дивідендів до бюджету, в той час як Міненерго може бути зацікавлене в реінвестування прибутку. Але головним у цих конфліктах інтересів є те, що Міненерго має бути "полісімейкери", тобто розробляти стратегію розвитку галузі та визначати правила гри для всіх компаній в ній, так як інакше воно буде мати конфлікт інтересів як власник однієї з таких компаній. Розмитість функцій акціонера ускладнюється ще й тим, що кожна зміна уряду по суті тотожна зміні неформального власника.

В результаті реальну відповідальність за результати компанії не в змозі нести жодне з вищеназваних міністерств. Всі важливі рішення оформляються або через наказ міністра енергетики (наприклад, призначення аудитора), або через постанови КМУ (призначення керівництва компанії). Функції акціонера розділені між Міненерговугільпрому і КМУ незрозумілим і нетиповим чином. Зокрема, КМУ визначено в статуті як "засновник", а міністерство - як "акціонер". На схемі, опублікованій на сайті ZN.UA, наведені основні больові точки корпоративного управління в "Нафтогазі України".

За стандартами ОЕСР, держава (через централізований орган власності) має зосередитися на таких функціях, як забезпечення чіткого і прозорого процесу призначення наглядової ради, саме призначення цієї ради, визначення цілей держпідприємства і рівнів допустимого ризику, контроль над результатами діяльності, розкриттям інформації, а також встановлення такої винагороди наглядовій раді, яке б сприяло залученню кваліфікованих професіоналів.

Державні підприємства на ринку

Консультанти ЄБРР рекомендують вирівняти вимоги для всіх компаній, наприклад, змінити законодавство в частині здійснення видатків або фінансового контролю для так званих суб'єктів господарювання державного сектора економіки - поняття, яке не відповідає стандартам ОЕСР, оскільки ті передбачають, що держпідприємства повинні грати за тими ж правилами, що і будь-які інші компанії на ринку. Метою є створення чесної конкуренції на ринку, тому будь-яка дискримінація (чи то на користь, чи то на шкоду держпідприємствам) суперечить стандартам ОЕСР.

Як уже згадувалося вище, План дій ЄБРР рекомендує чіткий поділ різних функцій держави. Зокрема, щодо "Нафтогазу" це передбачає, що для реалізації соціальної функції (продаж газу населенню за заниженими цінами) може здійснюватися облік, окремий від обліку суто комерційних видів діяльності, а оплату за здійснення цієї функції має дисципліновано вносити уряд за допомогою окремого механізму соціальних зобов'язань. Крім того, компанія повинна належним чином і своєчасно розкривати інформацію про це.

Прозорість і розкриття інформації

Але розкривати і робити загальнодоступним потрібно набагато більший обсяг інформації, і принцип ОЕСР в цьому випадку дуже простий - держпідприємства повинні дотримуватися ті ж стандарти прозорості і домагатися того ж якості звітності, виконання законодавчих та регуляторних вимог та аудиту, що і компанії, акції яких торгуються на біржі. На жаль, стандарти українських бірж на сьогоднішній день, м'яко кажучи, далекі від світових стандартів, і НАКу фактично доведеться піднімати планку.

Зокрема, План дій передбачає, що "Нафтогаз" повинен і надалі готувати і подавати фінансову звітність відповідно до МСФЗ і проходити аудит визнаною незалежною аудиторською компанією. І хоча "Нафтогаз" за останній рік істотно поліпшив розкриття інформації (Див. Чи не зразковий річний звіт за 2014 г.), ніхто не може дати гарантії, що зі зміною уряду або менеджменту ця практика збережеться, якщо вона не буде інституціалізована.

Наглядова рада та її відповідальність

У відповідності зі стандартами ОЕСР рекомендується створити наглядову раду "Нафтогазу", який би мав необхідні повноваження, компетенції та об'єктивність для того, щоб виконувати свої функції стратегічного керівництва і контролю над менеджментом (правлінням). Крім того, наглядова рада повинна бути підзвітний за свої дії, а для цього він повинен мати широкий мандат повноважень, що базується на певній державою політиці власності.

Саме наглядова рада повинна нести кінцеву відповідальність за результати діяльності підприємства. Тому його функції включають визначення стратегії, контроль над менеджментом, призначення / звільнення голови правління, визначення винагороди менеджменту і т.п. Як треба вибудувати функції в такому наглядовій раді, показано на схемі опублікованій на сайті ZN.UA.

Але, як вже зазначалося вище, в "Нафтогазі" взагалі немає наглядової ради, а окремі його функції де-факто виконує Міненерго або інші відомства. Разом з тим деякі функції, такі, як затвердження стратегії, взагалі майже не виконуються. У "Нафтогазу" є стратегія , Розроблена менеджментом, але у нього немає наглядової ради, який би її затвердив, пильно стежив за її виконанням менеджментом і ніс за це відповідальність. Немає у НАКу і формальної політики управління ризиками, за здійсненням якої стежив би той же рада.

Згідно з принципами ОЕСР, всі члени наглядової ради повинні володіти відповідними професійними якостями, що відповідають його функцій. Відповідно до кращої світової практики, більшість наглядової ради повинні складати незалежні директори.

У плане Дій "Нафтогазу" Пропонується создать три комітеті Наглядової ради, Які будут діяті як его підготовчі органи, а самє - Аудиторська комітет, комітет з призначення и винагорода менеджменту, комітет з етики, а такоже ввести посаду корпоративного секретаря, прописані для кожного з ціх ОРГАНІВ чіткі положення. Одне з основних - вони повністю або майже повністю повинні складатися з незалежних директорів.

Винагорода менеджменту (голови і членів правління) має визначатися тим же незалежним наглядовою радою відповідно до процедури, яка базується на незалежному огляді ринку робочої сили і порівняно з винагородою в аналогічних компаніях. Щоб це не виглядало абстрактно, приведу недавній приклад "Укрнафти". Винагорода її керівнику Марку Роллінзу, затверджене спостережною радою компанії, обчислюється мільйонами доларів в рік ( базова зарплата в 500 тис. дол. плюс бонуси ). Крім того, винагорода менеджменту потрібно прив'язати до результатів діяльності компанії і її стратегічним цілям.

Також консультанти ЄБРР пропонують впровадити такі перевірені світовим досвідом механізми, як уповноважений з комплаєнс (особа, яка на постійній основі стежить за тим, щоб компанія дотримувалася обов'язкових регуляторних і законодавчих вимог), департамент внутрішнього контролю та департамент управління ризиками.

Відповідно до Плану дій ЄБРР, відділ внутрішнього аудиту "Нафтогазу" повинен бути підзвітний безпосередньо наглядовій раді та постійно спілкуватися з його аудиторським комітетом і зовнішніми аудиторами. Разом з тим ревізійну комісію, яка в "Нафтогазі" де-факто не працює і є атавізмом пострадянських часів, слід скасувати.

Де шукати кандидатів до наглядової ради "Нафтогазу"?

Будемо відверті: вимоги до членів такого наглядової ради теоретично сформулювати не так складно. Але в українських реаліях набагато складніше реалізувати ці вимоги на практиці. Хто ж буде цими самими незалежними, компетентними і підзвітними членами нового наглядової ради "Нафтогазу"?

Короткий відповідь така: по-перше, держава не зможе повністю відпустити всі важелі впливу відразу. По-друге, з точки зору відповідальності наглядової ради жоден потенційний кандидат в директора з належною репутацією не візьме на себе відповідальність за таку величезну компанію, в якій менеджмент обмежений в операційній автономії (призначення / звільнення керівництва в підприємствах холдингу, затвердження їх фінансових планів і консолідації фінансової звітності). Інакше наглядова рада перетвориться на ще одну печатку, ніж в орган, який мислить і діє незалежно, а також відповідає за свої дії.

Тому на першому етапі деяка частина наглядової ради (пропонуються три члена) має бути призначена за максимально прозорою процедурою різними інститутами влади. Але більшість його членів (по крайней мере, чотири) повинні бути незалежними директорами і призначатися Номінаційної комітетом, наприклад конкурсною комісією, яка вже діє при Мінекономрозвитку.

Ключове питання: де шукати і знайти таких незалежних директорів? Відповідь в Плані дій - серед іноземців з багаторічним досвідом роботи в галузі і бездоганною, незаплямованою репутацією. Настільки незаплямованою, що вони не зможуть дозволити собі ризикнути нею заради навіть багатомільйонного хабара (тим більше всі одночасно), так як втратять все, що напрацювали до сьогоднішнього дня, включаючи аналогічні посади в наглядових радах інших компаній за кордоном.

Приклад ідеального кандидата - колишні і діючі топ-менеджери таких провідних світових нафтогазових компаній, як норвезька Statоil або італійська Eni. Такі люди не будуть маніпулювати "Нафтогазом" і його ресурсними потоками і не дозволять маніпулювати собою, навіть якщо отримають дзвінок з самого верху, і навіть якщо це буде верхівка іншої держави.

Правда, і тут є інша сторона медалі - за таку відповідальність членам наглядової ради треба платити винагороду світового рівня, обчислюється воно сотнями тисяч доларів на рік.

Знаю, багатьох це може шокувати. Але слід підкреслити, що світова практика саме така. Разом з тим в перспективі "Нафтогазу" не варто тільки "імпортувати" незалежних директорів, а слід виховувати таких будинки і залучати кращий вітчизняний менеджмент на ринку (особливо у підприємств, що входять до групи "Нафтогазу").

Чи вважаєте, що запропонований варіант реформи корпоративного управління НАК "Нафтогаз України" радикальний? Так. Але це останній шанс на терапевтичну допомогу, коли пацієнт ( "Нафтогаз") у критичному стані.

До речі, велика команда в Мінекономрозвитку вже веде величезну роботу по реформі корпоративного управління в інших державних підприємствах на законодавчому рівні за тими ж стандартами ОЕСР.

12 жовтня представники Мінекономрозвитку провели у Верховній Раді круглий стіл на тему реформування корпоративного управління держпідприємствами, на якому виступили з доповідями представники ОЕСР і відомств, що відповідають за реалізацію політики державної власності в європейських державах з кращим досвідом. Якщо прислухатися до цього досвіду, то стане зрозуміло: План дій ЄБРР по стандартам ОЕСР як раз і повинен створити ефективні механізми контролю над "Нафтогазом України", яких на сьогоднішній день недостатньо.

про автора

Андрій Бойцун є директором з досліджень Центру економічної стратегії (ЦЕС). Захистив докторську дисертацію з корпоративного управління в Університеті Антверпена (Бельгія), де потім працював професором і дослідником. Займався дослідженнями корпоративного управління і викладав дисципліни в сфері менеджменту.

А.Бойцуна - редактор і співавтор книги " Ownership & Privatisation in Poland: Governance Implications of Poland's Accession to the European Union "(" Власність і приватизація в Польщі: наслідки приєднання Польщі до ЄС для корпоративного управління ").

Також він є членом оргкомітету щорічної конференції Європейської академії менеджменту (співголова секції корпоративного управління). Детальніше: http://ces.org.ua/about/team#andriy.