Олег Шабров: Ефективність державного управління в умовах постмодерну

ЕФЕКТИВНІСТЬ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ В УМОВАХ ПОСТМОДЕРНА

Опубліковано: Шабров О.Ф. Ефективність державного управління в умовах постмодерну // Влада. - 2010. - №5. - С. 4 - 9.

Сучасна держава - і авторитарні його втілення, і ліберальні - все менш вписується в реалії епохи постмодерну. Процеси глобалізації, постіндустріалізації, інформатизації, наростання міжцивілізаційних протиріч, втрата ідентичності об'єктивно роблять його все менш ефективним. Необхідний пошук нових моделей, здатних забезпечити стабільність і розвиток суспільних систем в нових умовах.

The modern state including its authoritative and liberal implementations does not correspond to the realities of the epoch of a postmodern today . Processes of globalization, post-industrialization, informatization, increase of intercivilization contradictions, loss of identity make it objectively less effective. That is why searching of the new models capable to provide stability and development of public systems in new conditions is necessary .

Ключові слова :

ефективність, державне управління, глобалізація, державне регулювання, соціальне різноманітність, зіткнення цивілізацій, криза ідентичності, інформатизація; efficiency, state management, globalization, government regulation, social variety, collision of civilizations, crisis of identity, informatization.

Проблема ефективності державного управління існувала завжди. З часів Платона філософія, а потім і спеціалізовані науки невтомно шукають формулу влади, здатну забезпечити стабільність суспільних систем і благополуччя громадян. Кінець 70-х рр. минулого століття ознаменувався для США і всієї Європи повсюдними адміністративними реформами, в яких відбилися незадоволеність ефективністю функціонування сформованих держав і спроби знайти державний устрій, оптимальне в нових історичних умовах. У Росії цей пошук завершився крахом радянської держави, «шоковою терапією» 90-х і спробами вибудувати «вертикаль влади», який супроводжувався економічної деградацією.

Сьогодні багато експертів в Росії і за кордоном бачать ознаки того, що нова епоха, що йде слідом за епохою модерну (сучасність), ставить під питання відповідність сучасної держави нових реалій. «Ми не знаємо, який тип історичної системи прийде на зміну нині існуючого, - вважає, наприклад, відомий американський соціолог І.Валлерстайн. - Але ми напевно знаємо, що та своєрідна система, сучасниками якої ми є, система, в якій держави відігравали ключову роль в забезпеченні безмежного накопичення капіталу, не здатна більше функціонувати » [1] . Для такого висновку існує чимало причин, що вкорінені в процесах глобалізації, постіндустріалізації, інформатизації, наростання міжцивілізаційних протиріч, втрати ідентичності і ін.

Розпочатий в 2008 р економічну кризу, названу «великої рецесією», оголив одне з ключових протиріч сучасного світу - між державним суверенітетом і глобальними масштабами сучасної економіки. Сформована в даний час глобальна економіка принципово відрізняється від існуючої фактично з XVI - XVII ст. світової економіки, яка, за визначенням Манюель Кастельса, була здатна «працювати як єдина система в режимі реального часу в масштабі всієї планети». Сьогодні близько половини світового промислового виробництва і дві третини зовнішньої торгівлі припадають на частку транснаціональних корпорацій. Це з неминучістю все більш обмежує здатність сучасних держав впливати на економіку.

Досвід Великої депресії 30-х рр. минулого століття, за масштабами можна порівняти з нинішньою й торкнулася всі розвинені країни Заходу, виявив два механізму, здатних зупинити деградацію світової економіки в подібних умовах: державне регулювання і велика війна. Очевидно, що другий шлях згубний і піти по ньому навряд чи зважаться навіть пропащі злочинці, Дорвей вони до влади. Перший же - і це показала практика - не дасть тепер бажаного ефекту в силу глобалізації економіки. Вісімдесят років тому вірус спаду поширився світом, «заразивши» національні економіки через механізми обміну. Сьогодні ж сама економіка перестала бути виключно національною і вийшла з-під контролю національних держав. І чим далі, тим більше буде затребувана ідея світового уряду, реалізація якої несе пряму загрозу їх суверенітету.

Сучасне виробництво тягне за собою і інші глобальні негативні наслідки, не менше катастрофічні і настільки ж невідворотні. У їх числі забруднення природного середовища, кліматичні зміни, глобальне майнова нерівність та інші. Рішення будь-якої з них не під силу жодному окремо взятому національної держави. Міжнародні організації теж демонструють слабку здатність їх вирішення в силу відповідальності держав, перш за все, перед власними народами і їх небажання поступитися національним суверенітетом заради глобального блага.

Можна констатувати, що однією з прикмет останніх десятиліть стала загальна незадоволеність існуючими системами державного управління, яка свідчить про зниження його ефективності. Здавалося б, питання про світовий уряд назріло. Але чи буде воно ефективніше конгломерату національних держав? Є підстави засумніватися. До числа головних причин слід віднести супутнє постіндустріалізації радикальне підвищення ступеня різноманітності громадських систем, що кидає виклик сучасному людству. Саме про це писав Е.Тоффлер в книзі «Третя хвиля».

Проблему різноманітності стосовно до управління ще в середині минулого століття поставив відомий англійський фахівець в галузі кібернетики У. Ешбі. Він сформулював принцип необхідної різноманітності: щоб мати можливість керувати, керуюча система повинна володіти не меншою різноманітністю, ніж керована. Історія пострадянської Росії наочно підтверджує дію цього принципу. На першому етапі реформ, в 90-і рр., Переважали дії, що мали безпосереднім наслідком ускладнення суспільства, підвищення ступеня його різноманітності - економічного, політичного, ідеологічного. За відсутності адекватних заходів по реорганізації державного управління його ефективність різко знизилася. Проголосувавши за підсумками останніх трьох виборчих циклів за «партію влади» і президента-силовика, суспільство фактично дало їм мандат на наведення порядку, що рівносильно зниженню ступеня різноманітності суспільства. Але цей шлях має свої межі. У розмаїтті закладений потенціал розвитку, і носієм його є громадянське суспільство. Слабкість громадської самоорганізації як неминучий наслідок уніфікації суспільної системи рано чи пізно породжує її стагнацію і стає фактором нестійкості.

З іншого боку, існує межа підвищення ступеня різноманітності всякої керуючої системи - так званий «принцип крихкості хорошого», відомий у функціональному аналізі як «теорема кінцівки» радянського вченого Л.Левантовского. Чим складніше організація системи, тим більш імовірна втрата її стійкості.

Дія сукупності двох названих принципів - «необхідної різноманітності» У. Ешбі та «крихкості хорошого» Л.Левантовского ставить ефективному управлінню цілком конкретні межі. Це добре видно на рис. 1, де крива I умовно відображає зростання ефективності управління E з підвищенням ступеня різноманітності керуючої системи R в Відповідно до першого принципу, а крива // - навпаки, зниження ефективності відповідно до другого. Точка r1 на осі R - це ступінь різноманітності керованого об'єкта, r3 - гранична складність керуючої системи. Управління можливо тільки при r1 <R <r3: при R <r1 об'єкт стає некерованим, при R> r3 суб'єкт управління втрачає стійкість, деградує.

Однією з особливостей суспільних систем є їх постійний розвиток, а значить, і ускладнення. Це означає, що точка r1 на осі R постійно зміщується вправо, тобто діапазон ефективного управління невідворотно скорочується. Сенс виклику, з яким зіткнулося сучасне людство, бачиться в тому, що ступінь різноманітності громадських систем невблаганно зростає, залишаючи державам все менше маневру для збереження власної ефективності. Перенесення ж центру управління на глобальний рівень, створення «світового уряду» свідомо приречені на невдачу в силу незрівнянно більш високого ступеня різноманітності світової спільноти в порівнянні з будь-якої з існуючих суспільних систем.

Єдиний надійний спосіб вирішення проблеми співвідношення разнообразий сучасною державою - спрощення керованої системи за рахунок скорочення сфери його відповідальності. Це можливо в такий спосіб.

· Шляхом сегментації державного суверенітету. Як тенденція цей шлях проявляється в посилюються в ряді країн на тлі глобалізації відцентрових явищах: в прагненні їх частин до автономізації, федералізації, в сепаратизмі.

· Шляхом передачі все більшої частини функцій політико-державного управління в сферу самоорганізації - структурам громадянського суспільства, яке, зі свого боку, має бути готове взяти ці функції на себе.

Розвиток громадянського суспільства стає, таким чином, однією з головних політичних завдань держави, умовою його ефективності і єдиною альтернативою деградації і розпаду. Примітно, що скорочення державних функцій є одним із стрижневих положень як ліберальної, так і комуністичної ідеології, яка висунула тезу про відмирання держави як політичного інституту в міру просування до повного комунізму. Протилежності, як це часто буває, сходяться - в даному випадку щодо напрямку вектора історії.

Зростання соціального розмаїття та його дестабілізуючого впливу посилюється ще однією обставиною, що є одним із наслідків глобалізації економіки. Сьогодні, як слушно зауважує С. Хантінгтон, на зміну міждержавним зіткнень приходить конфлікт між цивілізаціями. Багатьма експертами значимість і навіть сама наявність цього конфлікту береться під сумнів. Російський соціолог В.Н.Іванов, висловлюючи поширена думка, пише: «Конфлікту цивілізацій як такого не існує. Є конфлікт між країнами, які належать до різних цивілізацій ». Але сьогодні важко вже не помічати, що належать одному ментальному основи культури не тільки служать об'єднанню народів однієї цивілізації, а й протиставляють їх носіям інших цивілізаційних кодів.

І справа не тільки в конфлікті, що породжується зверхністю представників «вищих» цивілізацій, які досягли в післявоєнні роки істотного технологічного прогресу, і прагненням «світової села» до реваншу. Досвід Японії, Сінгапуру, а тепер уже і Китаю показує, наскільки обґрунтовані претензії «золотого мільярда» на верховенство по підставі переваги культури. Немає цивілізацій «вищих» і «нижчих»: вони різні. Але ця різниця є істотним чинником поділу народів на «своїх» і «чужих». Природно, протистояння не може не загострюватися під впливом інших глобальних чинників - у міру зростання чисельності населення Землі і виснаження природних ресурсів.

Для ефективності державного управління важливий, однак, не тільки і навіть не стільки планетарний масштаб міжцивілізаційного протиріччя. Головна проблема в тому, що в умовах глобальної комунікації стає неминучою взаємна дифузія цивілізацій крізь державні кордони. Тепер уже і на побутовому рівні ми можемо судити про труднощі вибудовування відносин між представниками різних культур.

Переважний напрямок цієї дифузії визначається різницею економічних потенціалів: населення природним чином мігрує в напрямку максимальної концентрації матеріальних цінностей. За даними ООН, за десять останніх років другого тисячоліття загальна чисельність мігрантів на планеті зросла в середньому на 13,5% і склала близько 175 млн чол., При цьому в більш розвинених регіонах - на 27,9% (близько 104 млн чол.) , в т.ч. в Північній Америці - 48% (близько 41 млн чол.). У найменш ж розвинених країнах число мігрантів, навпаки, скоротилося на 2,6% і склало всього близько 10,5 млн чол. При цьому виявляються зацікавленими обидві сторони: роботодавець в розвинених країнах отримує дешеву робочу силу, мігранти з «світового села» - можливість вижити і підтримати близьких. Ніякими адміністративними заходами цей процес не зупинити. Світове майнова нерівність продовжує поглиблюватися. Близько 3 млрд чол. на планеті - майже половина людства - живе на 2 дол. США в день. Співвідношення середнього доходу жителів найбагатших країн світу до найбідніших зросла з 9: 1 в кінці XIX в. до 60: 1 до кінця XX.

«Зіткнення цивілізацій» переміщається сьогодні на території розвинених країн і перетворюється з зовнішньополітичної проблеми в проблему державного управління і внутрішньої політики. Арабські бунти, що охопили благополучну Францію в другій половині «нульових», зростання протестних виступів мігрантів в Італії та інших країнах Західної Європи свідчать про те, що європейська політика щодо нелегальної та легальної міграції заходить в глухий кут. Традиційний образ США, ще не так давно характеризувався метафорою «плавильного котла», все більше нагадує самим американським експертам «миску салату».

По суті справи, мова йде про кардинальне підвищення ступеня різноманітності громадських систем, перш за все систем сучасного західного типу, за рахунок утворення нових етно-конфесійних груп, які не схильні до асиміляції. Поряд з глобалізацією ринку, зростанням впливу транснаціональних корпорацій та недержавних організацій, міжцивілізаційне протистояння стає істотним фактором зниження ефективності держав-націй у їх склалася формі.

Проблеми ці не могли залишити поза увагою і Росію. Міжетнічні та міжконфесійні конфлікти стають звичними елементами вітчизняної повсякденності. Зрозуміло, поліетнічна і багатоконфесійна Росія має перед Заходом перевага багатовікового досвіду співіснування цивілізацій і толерантності. Але для своєї реалізації ці переваги вимагають втілення в політичному устрої суспільства, в моделі і практиці державного управління. Виник з катастрофою уніфікованого радянського ладу різноманітності економічних, політичних, ідеологічних форм, помноженому на зростаюче етнічне і конфесійне розмаїття, повинна відповідати модель державного управління, що відповідає особливостям багатоскладового суспільства.

Класичні західні зразки, що демонструють зниження ефективності навіть у власних країнах, для цього мало підходять. Виняток може скласти досвід спільнотної демократій, що дозволяють врахувати інтереси і специфіку різних етноконфесійних груп. Заслуговує на увагу і радянська модель регулювання міжнаціональних відносин, зокрема через верхню палату радянського парламенту - Рада Національностей. Не слід відкидати і традиційні форми організації суспільного життя різних народностей.

Взаємопроникнення конфліктуючих цивілізацій стало одним із значущих чинників посилення кризи національної ідентичності як в США, Європі, так і в Росії, слабо освоєні простори і багаті природні ресурси якої служать об'єктом жадання і цілеспрямованої міграційної політики ряду впливових держав.

Проблема ідентичності посилюється впливом інших тенденцій, в числі яких - лавиноподібне наростання інформаційних потоків і прискорення ходу історії. Докорінна зміна технологічного укладу відбувається сьогодні за відрізок часу, який можна порівняти з часом активної життєдіяльності покоління. Людині залишається все менше часу на співвіднесення нових реалій з усталеними моральними нормами і соціальними цінностями, досвід старшого покоління все менше узгоджується зі світом, в який вступає молодь. Тим часом, як слушно зауважує С. П. Капіца, через механізм культурного успадкування «... реалізується єдиний, специфічний для людини спосіб розвитку людства, що веде до організації і самоорганізації суспільства». Адже в сфері культури лежать основи політичного та економічного поведінки людини. Руйнівний вплив різкої зміни соціально-технологічного укладу, помножене на спроби викинути з історичної пам'яті народу досвід кількох поколінь «будівників комунізму», ми спостерігаємо сьогодні в політичній і економічній практиці Росії.

Втрата «зв'язку часів» І, як наслідок, ідентічності Тягном за собою руйнування СОЦІАЛЬНИХ зв'язків, перешкоджає реализации однієї з основних функцій Політичної власти - інтегрує. Часткова втрата національної ідентичності заміщається ідентичністю з групами нижчого порядку: етно-конфесійними, корпоративними, вузькогруповим. Криза ідентичності загрожує руйнуванням соціальних зв'язків, порушенням соціальної інтеграції та кризою особистості. Порушується соціально-психологічний механізм національного лідерства, заснований на ідентифікації лідера і держави, нації. Нація втрачає стимул до покори, а лідери починають все більшою мірою обслуговувати вузькогрупові інтереси.

Швидко змінюється світ кидає людству і все нові технологічні виклики, формуючи, зокрема, запит на мобільного працівника, готового весь період своєї економічної активності до освоєння нових професій. Сучасна держава постає перед необхідністю змінювати освітні системи, вибудовувати схеми безперервної освіти. У цих умовах, як вірно прогнозує Е.Тоффлер, «освіта повинна зміститися в майбутнє час».

Криза національної ідентичності, чітко проявився і в Росії, пред'являє нові вимоги до політичної соціалізації громадян, системі освіти, механізмам політичного рекрутування і формування політичних еліт.

Однією з причин сучасної кризи ідентичності є також інформаційне відчуження особистості. Інформаційне суспільство, яке надало людині небачені можливості комунікації, породжує і нове протиріччя між суспільством, яка провадить інформацію, і споживають її людиною, яке втрачає можливість повноцінно співвідноситися з навколишнім середовищем. Особливістю особистості постмодерну, відкритої для надлишкової інформації, стає неглибоке проникнення в суть того, що відбувається, в тому числі в політичній сфері, реальний світ все більше витісняється розростається світом штучних утворень, симулякрів соціального буття. Здавалося б, парадокс: небачені раніше можливості поширення інформації та доступу до неї стають перешкодою реальному інформаційному обміну.

Справа, однак, не тільки в обсязі. Однією з особливостей виробництва в завершальній стадії індустріального суспільства і однією з причин, які змушують говорити про настання нової епохи - епохи постмодерну, є зростання питомої ваги інформації в «товарній масі» валового продукту, витіснення нею продукту матеріального. Як писав американський соціолог Д. Белл, «якщо капітал і праця - головні структурні елементи індустріального соціуму, то інформація і знання - основа суспільства постіндустріального». Не вдаючись в обговорення точності цього формулювання, а також специфіки інформації як товару, відзначимо, думається, очевидне: в тій же мірі, в якій індустріальне суспільство породжує нерівність відносин власності і, як наслідок, відчуження праці, постіндустріальне суспільство породжує інформаційне відчуження як наслідок нерівності інформаційного. У міру володіння матеріальним і адміністративним ресурсом одна зі сторін отримує перевагу у формуванні інформаційної «порядку денного», в масштабах інформаційного впливу. А це, в свою чергу, породжує можливість нав'язувати індивідуальним і масовій свідомості віртуальні суті, не мають прообразу в реальному світі. Інформаційне відчуження постає, таким чином, як відчуження інформаційного простору від реального світу, як відчуження людини від об'єктивної інформації і, як наслідок, його відчуження від самої реальності.

В результаті втрачають сенс механізми представницької демократії, використання яких стає засобом маніпулювання. Народ перестає бути реальним джерелом влади. Втрачають ефективність створені й підтверджені інститути і механізми політичної зворотного зв'язку, які забезпечували в останні десятиліття ефективність західних демократій, - партії, групи тиску, вибори, референдуми тощо Наростання блокування каналів політичної зворотного зв'язку тягне за собою накопичення помилок державного управління, стає ще одним фактором зниження його ефективності. У свою чергу, політична еліта частково занурюється в світ нею ж породжуються ілюзій, втрачає почуття реальності. Навряд чи «демократії симулякрів» можна протиставити що-небудь крім механізмів безпосереднього, минаючи ЗМІ, політичної участі громадян. Це робить принципово важливими розвиток форм прямого громадського контролю, перенесення центру прийняття рішень на максимально низький рівень управлінської ієрархії. Представляється також можливої ​​актуалізація одного з ключових елементів марксової моделі соціалістичної демократії - багатоступінчастої виборності органів державного управління «знизу доверху», при якій обирають мають можливість прямого спілкування з обраними.

* * *

Ефективністю державного управління стурбована сьогодні не тільки Росія. Постіндустріальна епоха кидає виклик стабільності світу, заснованого на ліберальних цінностях і формулою представницької демократії. Сподіваючись на привабливі ліберальні моделі, саме час слідом за І. Валлерстайн задуматися про те, що чекає наш світ «після лібералізму». Але і авторитарні моделі не відповідають ступеню різноманітності сучасного суспільства, прирікають його на деградацію, а самі приречені на нестійкість. Одна з найбільш актуальних завдань вітчизняної політології бачиться в пошуку вирішення цієї проблеми для Росії з урахуванням як її специфіки, так і уроків західного шляху.