Айгуль Майдирова. Ефективність державного управління
Рекомендована посилання на цю статтю:
Айгуль Майдирова. Ефективність державного управління // ДЕРЖАВНА СЛУЖБА,
2015 року, №6 (98)
. Айгуль Майдирова, доктор економічних наук, професор Академії державного управління при Президентові Республіки Казахстан (010000, Казахстан, Астана, проспект Абая, 33а). E-mail: [email protected]
Анотація: В статті представлено узагальнення результатів оцінки ефективності державного управління, виконаної в Республіці Казахстан з використанням підходів, розроблених Світовим банком. Показано, що об'єктивність такої оцінки сприяє підвищенню якості державного управління в цілому. Зроблено висновок про доцільність обговорення проблем оцінки ефективності державного управління на експертній майданчику ШОС.
Ключові слова: адміністративна реформа, система державного управління, показники ефективності державного управління.
Розвиток системи державного управління в суверенній Казахстані пов'язано з історією побудови державності, в ході якої країна на початку 90-х років зіткнулася з безліччю труднощів і перешкод. Виникла об'єктивна необхідність перебудови механізму управління державою, створення нової системи, здатної оперативно реагувати на виклики, що виникають, особливо в економіці, і забезпечувати ефективний контроль суспільно-політичних процесів. За словами Н.А. Назарбаєва, для зміцнення державності необхідний нестандартний підхід [1] .
Виникла необхідність розробки методології оцінки якості державного управління, яка до середини 1990-х років практично була відсутня. Це було пов'язано зі складністю завдання по визначенню конкретних результатів управлінської діяльності та оцінці принесеного їй ефекту (або збитку, в разі прийняття некомпетентних управлінських рішень). Відповідно, зріс інтерес до експериментальних досліджень.
В рамках проекту: «Методологія ефективності державного управління» за методиками Світового банку було проведено анонімне опитування, в якому взяло участь 604 респондента [Науковий звіт ..., 2012. С. 26]. З них вік 75% опитаних склав 20-40 років, 61% опитаних стежать за подіями, що відбуваються, 31% учасників зараховує себе до активної частини населення, 8% - політикою не цікавляться. Отримані результати полягали в наступному: основною тенденцією в державному управлінні є орієнтація на застосування методів державного менеджменту і технологій корпоративного управління, що дозволяють державі трансформуватися в так званий софт-інститут, націлений на всебічне врахування інтересів населення та суспільства.
Слід зазначити, що показники ефективності державного управління суперечливі, неоднозначні і трудноопределіми, особливо у випадках, коли вони поширюються без належної адаптації на окремі країни, система управління якими знаходиться під тривалим впливом ряду негативних явищ (корупція, бюрократія, низька якість державних послуг та ін. ).
Питання оцінки ефективності державного управління в Республіці Казахстан можна віднести до числа опрацьованих, хоча витрати на функціонування системи досить великі, а запит суспільства на інформацію про результати більш ніж очевидний. Без їх об'єктивного вимірювання багато намічені плани в реальності можуть виявитися нездійсненими, сили і засоби - безглуздо розтрачені, важливі суспільні і приватні цінності - зруйнованими. В рамках проведеної адміністративної реформи науково обґрунтована оцінка ефективності має і безсумнівну практичну цінність, даючи можливість підрахувати, у скільки обійшлися і наскільки правильно були прийняті конкретні рішення, а також який результат вони принесли. Суспільству вона дозволяє контролювати якість діяльності державних інститутів, а керівникам і державним службовцям потрібна для самоконтролю і вдосконалення управлінського процесу. Проблема оцінки ефективності - це проблема аналізу управлінської діяльності та якості прийнятих рішень.
Вимірювання ефективності державного управління пов'язане з формуванням системи показників, що відображають якісні характеристики державних інститутів, компетенції державних службовців, рівень довіри до політики, що проводиться урядом і ін. [Реформування системи ..., 2005].
Тут слід звернути увагу на одну важливу вимогу методологічного характеру: ефективність кожного конкретного рішення повинна визначатися відповідно до критерію, що відображає зміст цього рішення і обумовлених його прийняттям результатів. Звісно ж, що найбільш адекватний підхід до вибору критеріїв, які використовуються для оцінки ефективності, полягає в застосуванні моделі «мета - результат - інтереси».
Оцінка ефективності тих чи інших державних програм (економічного, соціального або культурного розвитку) можлива на основі визначення таких показників, як обсяги виконаних робіт та проведених заходів, співвідносні з витратами; досягнення встановлених стандартів споживання товарів і послуг; рівень задоволення потреб населення в певних послугах і предметах життєвої необхідності, що фіксується опитуваннями населення, а також аналізом скарг і пропозицій громадян [Андасбаева А.Є., 2012. С. 150]. Одним з можливих напрямків є розширення сфери застосування методики PART (Program Assessment Rating Tool), розробленої в США [2] (Докладніше про особливості адаптації цієї методики до російських умов, а також вдосконалення підходів до визначення цільових індикаторів державних програм см. [Марголін А.М., 2013]).
Ефективність державного управління проявляється на всіх рівнях функціонування системи: від окремої організації до місцевого самоврядування, від місцевого рівня до регіонального, від регіонального до центрального і держави в цілому [Кубаєв К.Є., 2013. C.24]. На кожному із зазначених рівнів управління ефективність має вимірюватися своїми показниками, відповідними цілям його розвитку і характеризують співвідношення ступеня досягнення цих цілей (тобто результатів) з здійсненими витратами. При цьому вищим критерієм ефективності системи ГУ в цілому служить повнота реалізацій її функцій. В узагальненому вираженні це - забезпечення стійкості функціонування політичної системи і суспільства, а також цілісності, єдності і безпеки держави, включаючи захист інтересів всіх груп населення, прав і свобод громадян.
При проведенні оцінки ефективності необхідно, на наш погляд, приділити увагу співставлення:
а) формулювань цілей, на досягнення яких повинно бути направлено державне управління, з цілями, які об'єктивно детерміновані суспільними запитами;
б) цілей, реалізованих в управлінських процесах, з результатами, отриманими на основі прийняття рішень і вибору механізмів їх виконання;
в) об'єктивних результатів управління з громадськими потребами та інтересами;
г) суспільних витрат на державне управління з досягнутими результатами управлінської діяльності.
При обгрунтуванні ефективності доцільно розмежувати поняття «ефективність» і «результативність» державного управління [Тенденції розвитку ..., 2013. С. 184]. Ці поняття взаємопов'язані, але не тотожні, і змішувати їх не слід.
В даний час державне управління в Республіці Казахстан реалізується шляхом вбудовування в діяльність державних органів спеціальних механізмів (адміністративних регламентів і ін.), Що забезпечують виконання державними службовцями поставлених перед ними завдань [Самен А.С., Сабантаев А.С., 2011. С. 23] .Ця діяльність знаходить своє відображення в трьох найважливіших сферах - політичній, правовій та соціально-економічної, мають свої традиції і специфіку організації роботи. Однак будь-яких методик оцінки ефективності функціонування кожної з цих сфер, які враховують країнові особливості, на жаль, немає. Тому при вирішенні практичних завдань оцінки ефективності ми використовували методику Світового банку [3] і в рамках проведеного дослідження орієнтувалися на застосування таких показників [4] :
- врахування думки населення та підзвітність державних органів (Voice and Accountability);
- рівень політичної стабільності і відсутність насильства (Political Stability and Absenceof Violence);
- ефективність роботи уряду (Government Effectiveness);
- якість законодавства (Regulatory Quality);
- верховенство закону (Rule of Law).
Для отримання результатів була розроблена анкета та проведено опитування населення. За показником «врахування думки населення та підзвітність державних органів» результат склав 63%. При розрахунку показника «рівень політичної стабільності і відсутність насильства» стосовно Республіці Казахстан були обрані і розглянуті наступні 15 індикаторів: ВВП на душу населення, зростання рівня інфляції, зовнішньоторговельний оборот країни, державний бюджет, витрати на охорону навколишнього середовища, номінальний грошовий дохід, середньомісячна заробітна плата, чисельність населення, дитяча смертність, приріст населення, число зареєстрованих злочинів, число осіб, які вчинили злочини, чисельність засуджених, числ злочинів, скоєних по лінії тероризму, індекс демократії.
Аналіз показав, що 11 з 15 індикаторів висловили позитивну динаміку. Відповідно, використовуючи простий метод пропорційних величин, отримуємо, що рівень політичної стабільності і відсутності насильства в Казахстані склав 73%.
Підсумкова оцінка за показником «Ефективність роботи уряду (Government Effectiveness)» була отримана на основі аналізу трьох індикаторів (рисунок 1):
- виконання державних програм,
- виконання бюджету,
- підвищення рівня життя населення.
Малюнок 1. Базові показники ефективності роботи уряду
Ці індикатори охоплюють найбільш проблемні сфери соціально-економічного життя і мають високий соціальний пріоритет.
За першим показником за п'ятибальною шкалою оцінка склала 48,6%, що говорить про слабку ефективність реалізації державних програм. При цьому загальний бюджет програм тільки за 2010-2012 роки склав понад 3 трлн. тенге (близько 40 млрд. тенге з яких не були освоєні в установлені терміни). Наприклад, незважаючи на наявні досягнення, за роки реалізації Державної програми форсованого індустріально-інноваційного розвитку структура економіки Казахстану зберегла сировинну спрямованість, частка обробної промисловості в ВВП становила 10,9% при плані 12,5% (2014 рік); продовжує скорочуватися кількість організацій, що виконують дослідження і розробки (скоротилося на 17%) [Аналітична записка ..., 2012. С. 9].
Оцінка виконання деяких державних програм в Казахстані представлена на малюнку 2. З неї випливає, що ризики недосягнення цілей, що містяться в стратегічних програмних документах розвитку країни, досить істотні.
Малюнок 2. Індикатор ефективності виконання державних програм (п'ятибальна шкала оцінки)
Доцільно звернути особливу увагу на індикатор, за яким проводилася оцінка рівня життя населення. З урахуванням статистики по фактичному розміру номінальних доходів і темпами їх зростання величина індикатора склала 90,9%, що свідчить про його стійкий підвищенні і зростанні соціальної стабільності в суспільстві.
Оскільки на досить високому рівні знаходився і індикатор рівня виконання бюджету, то, в цілому, виконані розрахунки підтвердили вельми позитивну оцінку результатів діяльності Уряду за 2012 рік за двома з трьох ключових індикаторів. При цьому інтегральна оцінка роботи уряду в 2012 році, що враховує і недостатню ефективність в реалізації державних програм, склала 77,4%.
Оцінка показника якості законодавства (Regulatory Quality) і верховенства закону (Ruleof Law) проведена на основі наступних індикаторів: соціологічне опитування для визначення рівня довіри населення до органів прокуратури - 58,4%; вдосконалення прокурорського нагляду за дотриманням законності - 75%. При визначенні другого індикатора враховувалися дані про питому вагу задоволених судом заяв у справах про оскарження рішень і дій (чи бездіяльності) органів державної влади та посадових осіб в загальному обсязі розглянутих справ з винесенням рішення (склав 50,3%, при запланованому рівні не більше 51 , 5% [5] ). В цілому показник верховенства закону для умов Республіки Казахстан склав 71%.
Отримані результати оцінки ефективності державного управління в Казахстані дозволили зробити наступні висновки: в країні поглибився процес формування сучасної моделі державного управління, де на перше місце поставлені інтереси споживачів, суспільства, що покращує систему взаємовідносин «держава - населення». Органи держуправління орієнтовані на підвищення результативності своєї діяльності, якісне управління одержуваними результатами, підвищення рівня життя населення [Maidurova A., 2013. PP. 212-226]. Характерно, що в цьому контексті як пріоритет національного розвитку визначена боротьба з корупцією.
Звісно ж, що розглянутий у цій статті досвід Республіки Казахстан в області оцінки ефективності державного управління може виявитися актуальним і для інших країн Шанхайської організації співробітництва. Тематика об'єктивного визначення ефективності державного управління, на погляд автора, настільки значуща, що заслуговує створення спеціальної експертної майданчика для її обговорення та обміну кращими практиками в рамках ШОС.
література
Аналітична записка щодо ефективності державного управління // АМУ при Президенті Республіки Казахстан. Астана, 2012.
Андасбаева А.Є. Ефективність державного управління в Казахстані // Вісник КазНУ, 2012.
Кубаєв К.Є. Ефективне державне управління / Монографія, Алмати. 2013.
Марголін А.М. Критерії ефективності при реалізації державних програм // Науково-політичний журнал «Державна служба», №2 (82) березень-квітень, 2013.
Науковий звіт про виконання проекту «Методологія ефективності державного управління» // АМУ при Президенті Республіки Казахстан, 2012.
Реформування системи державного управління: зарубіжний досвід та Казахстан. Алмати КІСІ при Президентові Республіки Казахстан, 2005.
Самен А.С., Сабантаев А.С. Система оцінки ефективності діяльності державних органів - новий етап розвитку державного управління / «Економіка. Фінанси. Дослідження ». 2011. №3.
Тенденції розвитку державного управління в Республіці Казахстан / Колективна монографія. Астана: Акад. держ. упр. при Президентові Республіки Казахстан. 2013.
Maidurova A. Control as a method for Ensuring Quality of Public Services in the Republic of Kazakhstan.// Public policy and administration. 2013. №12 (2).
[1] Н. Назарбаєв. Сучасна держава для всіх: П'ять інституційних реформ // Виступ Президента Республіки Казахстан, голови партії «Нур Отан» на XVI з'їзді партії 11 березня 2015 року. http://www.akorda.kz/
[2] Using the Program Assessment Rating Tool as a Management Control Process // US Environmental Protection Agency Office of Inspector General, September 12, 2007.
[3] Якість державного управління // Центр гуманітарних технологій.ISSN 2310-1792 / (електронний ресурс http://gtmarket.ru/ratings/governance-matters/governance-matters-info)
[4] Барціц І.Н.Показателі ефективності державного управління // Електронний ресурс http://pvlast.ru/archive/index.433.php
[5] Матеріали круглого столу на тему «Верховенство закону в Республіці Казахстан», проведеного Міністерством юстиції Республіки Казахстан спільно з Казахським гуманітарно-юридичним університетом. Астана, 2013.