Регулювання ринку нафтопродуктів: уроки для Росії

1. Підходи до регулювання ринку нафтопродуктів Моторне паливо - соціально значущий продукт, що має важливе...
2. Уроки для Росс ії

Підходи до регулювання ринку нафтопродуктів

Моторне паливо - соціально значущий продукт, що має важливе значення для економіки і безпеки держави. Саме тому часто виникає привід до можливого регулювання ринку нафтопродуктів, особливо в умовах сильно волатильних цін.

Як правило, держава прагне забезпечити широку доступність палива за прийнятною і порівняно стабільною ціною. Крім того, регулювання може переслідувати протекціоністські, природоохоронні чи інші цілі. Існує два основні методи регулювання ринку нафтопродуктів.

Перший з них, ринковий, полягає в створенні рівня конкуренції, необхідного для встановлення справедливої ціни на моторні палива. Для цього держава встановлює вимоги до учасників ринку ( «правила гри»), спрямовані на формування необхідних умов для підтримки ефективної конкуренції в галузі. Вимоги можуть стосуватися різних аспектів діяльності, таких як корпоративна структура власності, ступінь вертикальної інтеграції, гранична ринкова частка, необхідність розкриття тієї чи іншої інформації, мінімальний обсяг запасів сировини і т.д. Найбільш часто до учасників ринку нафтопродуктів ставляться такі вимоги:

• обов'язкове розкриття перед державою вартості всіх оптових угод (для подальшого опублікування узагальнених даних у відкритому доступі);
• обов'язкове створення певного резерву нафтопродуктів на випадок перебою в поставках при надзвичайних ситуаціях (мінімальний запас);
• забезпечення рівного доступу компаній до монопольної інфраструктурі (наприклад, трубопроводу).

Тим самим держава прагне забезпечити надійність поставок і високу інформаційну прозорість, що сприяє ефективній конкуренції.

Описана модель характерна для країн з розвиненою ринковою економікою, переважанням приватного капіталу в нафтовому секторі, дієвим антимонопольним регулюванням та інтенсивної внутрішньогалузевої конкуренцією (США, Канада, дер жави ЄС). Ціни на нафтопродукти формуються ринком на основі балансу попиту та пропозиції.

Інший підхід до регулювання ринку - пряме цінове регулювання, тобто безпосереднє втручання держави в механізм формування цін. Таке втручання може здійснюватися кількома способами, з яких найбільш поширені наступні:

• директивне встановлення ціни державою (як правило, на свідомо низькому рівні);
• використання формул, пов'язаних з міжнародними цінами на нафту або нафтопродукти, або застосування інших малопрозорих механізмів;
• підтримання низьких цін за рахунок субсидій з боку держави (субсидування державних компаній і окремих секторів економіки);
• введення обмежень на міжнародну торгівлю (загороджувальні мита) і присутність іноземних компаній на вітчизняному ринку.

Така модель є типовою для країн, що розвиваються, в яких відсутня ринкова економіка, спостерігається висока залежність від експорту нафти і існує монополія держави в нафтовому секторі (Венесуела, Індонезія, Мексика).

Який підхід більш ефективний?

Вибір і ефективність застосування того чи іншого підходу до регулювання в першу чергу залежать від рівня конкуренції на ринку нафтопродуктів. Очевидно, що в країнах з повною державною монополією в нафтовому секторі та відсутністю ринкової економіки неможливо використовувати ринковий механізм регулювання. Однак в тих державах, де є хоча б частково конкурентний ринок, ринкове ціноутворення виявляється набагато більш ефективним методом, ніж пряме цінове регулювання. Конкуренція дозволяє сформувати збалансовану справедливу ціну, а також забезпечити високу якість палива і гідний рівень обслуговування споживачів. При цьому нафтові компанії мають можливість отримувати прибуток, яка частково реінвестується в розвиток галузі. Штучне регулювання цін (утримування цін на рівні нижче ринкового) при наявності ринку нафтопродуктів породжує негативну ланцюгову реакцію. Приватним компаніям невигідно поставляти паливо в певні регіони за регульованими цінами, в результаті чого в цих регіонах виникає паливний дефіцит або туди поставляється нізкока- якісно паливо. При організації поставок в примусовому порядку падає рентабельність підприємств, які через це змушені відмовлятися від інвестицій в нафтопереробку і розвиток паливної інфраструктури, що, в свою чергу, ще сильніше знижує якість обслуговування споживачів. У багатьох країнах, де використовується пряме регулювання цін, держава підтримує нафтові компанії за допомогою прямих субсидій, що також лягає важким тягарем на національний бюджет.

Явна перевага ринкового регулювання зумовило спостережувану в останні кілька років світову тенденцію до лібералізації ринку нафтопродуктів. Навіть ті країни, де роль держави в нафтовій галузі як і раніше велика, поступово відходять від прямого регулювання цін і послаблюють або повністю ліквідують обмеження, що стосуються участі міжнародних компаній в національній економіці. Ця тенденція стала ще більш очевидною на тлі зростання цін на нафту, в зв'язку з яким пряме регулювання і субсидування цін на нафтопродукти стало вельми накладними для бюджетів багатьох країн.

Уроки для Росс ії

Модель регулювання ринку нафтопродуктів, що склалася в Росії на початок 2011 р, може бути охарактеризована як ринкова і відповідна моделі розвинених країн. Більше десяти великих приватних нафтових компаній в РФ забезпечують порівняно високий рівень конкуренції. Ціни на нафтопродукти формуються ринком на основі попиту і пропозиції в регіонах, а також з урахуванням експортного паритету (визначається рівнем світових котирувань на нафтопродукти, величиною експортних мит в РФ і витрат на транспортування до ексортних ринків) і премії внутрішнього ринку РФ (залежить від логістичних особливостей розташування НПЗ і балансу попиту і пропозиції в конкретному регіоні). Так, для дизельного палива і мазуту, які виробляються на території Росії у великих обсягах, експортна альтернатива (експортний паритет цін) служить основним орієнтиром ціноутворення. Компанії розраховують прибуток, яку вони можуть отримати при експорті своєї продукції, а потім аналізують можливість продати цю продукцію на внутрішньому ринку за ціною, яка дозволить отримати більш високий прибуток. У той же час обсяг випуску бензину (в основному високооктанового) відповідає попиту всередині країни, тому ціноутворення не залежить від експортного паритету, і компанії хочуть отримувати більш високу премію внутрішнього ринку за бензин.

Завдяки використанню такого механізму ціноутворення при відсутності прямого втручання регулюючих органів динаміка внутрішніх цін на нафтопродукти в Росії досить точно слідувала коливань світових котирувань. В цілому ціни в РФ завжди були нижче, ніж в розвинених країнах Європи, через порівняно низькі акцизи і значних експортних мит на нафту і нафтопродукти. Необхідно також відзначити, що з-за відносно невеликий частки акцизу в ціні палива внутрішні ціни в Росії набагато сильніше реагували на будь-які зміни світових цін, ніж, наприклад, в країнах ЄС, де високі акцизи є сглаживающим фактором, але не такими значними, як в країнах з низькими акцизами, як США.

Але якщо ця ринкова модель регулювання дійсно ефективна, то чому ж в Росії періодично виникає сезонний дефіцит деяких нафтопродуктів (в першу чергу, зимового дизельного палива) і відбуваються відповідні різкі скачки цін? Як боротися з цими явищами, які дезорієнтують ринок і споживачів?

Окремі сплески цін пояснюються сезонним зростанням попиту (наприклад, на зимове дизпаливо) на тлі браку виробничих потужностей і відсутності державного механізму, що дозволяє прогнозувати і запобігати дисбаланс між попитом і пропозицією. На наш погляд, щоб уникнути таких стрибків цін, в Росії необхідно зберегти принципи ринкового ціноутворення, але при цьому доповнити їх заходами щодо підвищення прозорості ринку та створення необхідного резерву дефіцитних видів палива нафтовими компаніями.

Російський паливний ринок характеризується низьким рівнем інформаційної прозорості і відсутністю надійних регіональних цінових орієнтирів. Непрозорість середніх цін в регіонах породжує ризики неринкового ціноутворення, дає достатні підстави для звинувачення нафтових компаній в недотриманні ринкових принципів і провокує втручання держави у формування цін на ринку.

У міжнародній практиці можна знайти чимало прикладів того, як можна забезпечити цінову прозорість ринку нафтопродуктів. Найбільш поширений підхід полягає в наступному. Учасники ринку (нафтопереробні заводи і оптові продавці нафтопродуктів) представляють обов'язкову щоденну звітність про фактичну вартість всіх оптових угод. Згодом на основі цих даних визначаються середні ринкові ціни для кожного регіону, і відповідні відомості розміщуються на державних інтернет-порталах (так відбувається, наприклад, у Франції та США). Цей механізм також можна задіяти в рамках створення незалежного аналітичного агентства, регулярно публікує достовірні котирування внутрішнього ринку. На сьогоднішній день російський уряд вже почало вживати заходів у цьому напрямку.

Щоб зменшити ризик виникнення сезонного дефіциту певних видів палива (таких, як зимове дизельне паливо), можливо, слід ввести вимогу про створення в регіонах мінімального паливного резерву, який повинні будуть підтримувати учасники в цих регіонах. Крім того, уряд міг би більш активно підвищувати прозорість внутрішнього ринку нафтопродуктів за рахунок всебічного аналізу попиту і на основі даних про запаси і плановані обсяги виробництва. Завдяки цьому державні установи (зокрема, Росрезерв) могли б координувати закупівлі нафтопродуктів і коригувати їх обсяги в періоди очікуваного дефіциту.

Зазначені заходи вже знаходять підтримку в уряді. Їх ефективне застосування дозволить зберегти ринкове ціноутворення, безтурботний інвестиційну привабливість галузі і створити редпосилкі для її розвитку. При цьому вдасться мінімізувати ризики неконкурентної боротьби і уникнути різких стрибків цін через сезонне дефіциту нафтопродуктів.

Оптимізація оподаткування - ще один метод, за допомогою якого уряд може впливати на ціни і стабілізувати ситуацію при їх коливаннях, зберігаючи ринкову конкуренцію. Наприклад, за рахунок зниження акцизу в період зростання світових цін на нафтопродукти можна стримувати підвищення внутрішніх цін (такий механізм передбачено, наприклад, системою регулювання ринку нафтопродуктів в Бельгії).

А якщо все-таки вдатися до прямого регулювання цін на нафтопродукти для їх утримання на заниженому рівні (наприклад, у вигляді прямої заборони на підвищення цін або за допомогою якоїсь формули, пов'язаною з міжнародними цінами)? До яких наслідків це може призвести?

Будь-який механізм прямого цінового регулювання в РФ негативно відіб'ється на якості обслуговування споживачів і буде гальмувати розвиток нафтопереробної галузі і економіки країни в цілому. В цьому випадку завжди будуть існувати регіони, непривабливі для приватних нафтових компаній; замість поставки нафтопродуктів за заниженою, неринковою ціною ці компанії можуть надати перевагу експортувати нафтопродукти або взагалі відмовитися від їх виробництва на користь експорту сирої нафти. Це призведе до дефіциту нафтопродуктів в таких регіонах і різкого зниження якості обслуговування споживачів. Подібна ситуація, в свою чергу, зумовить необхідність квотування і змусить уряд ввести систему розподілу моторних палив, при якій нафтові компанії будуть зобов'язані постачати нафтопродукти в відповідні регіони. Однак в результаті якість палива і рівень обслуговування споживачів знизяться ще більше, так як нафтові компанії не будуть зацікавлені вкладати кошти в розвиток роздрібної інфраструктури (автозаправних станцій) та системи забезпечення нафтопродуктами в цих регіонах. Крім того, виникнуть сприятливі умови для процвітання «сірого» ринку, що також буде сприяти подальшому зниженню якості нафтопродуктів і рівня обслуговування споживачів.

***

Cлід відзначити, що недавнє підвищення експортного мита на бензин дозволило більш-менш наситити внутрішній ринок окремих регіонів, оскільки експорт бензину і Нафти став менш привабливим для нафтових компаній. Однак до подібних заходів потрібно ставитися з обережністю, і ось чому. По-перше, при підвищенні мит на бензин зростає розрив цін між темними і світлими нафтопродуктами; відповідно, нафтові компанії втрачають інтерес до інвестицій в збільшення глибини переробки. По-друге, виборче підняття мит на бензин спонукає підприємства вкладати кошти в розширення випуску дизельного палива, тоді як для країни в цілому вигідніше збільшувати виробництво бензину (дизпаливо і так виробляється в більш ніж достатніх обсягах).

Дмитро Савицький - партнер McKinsey, Москва