Проблеми відкритості державної цивільної служби Російської Федерації

NB: Адміністративне право і практика адміністрування

Лохманов Д.В. - Проблеми відкритості державної цивільної служби Російської Федерації // NB: Адміністративне право і практика адміністрування. - 2015. - № 5. - С. 70 - 82. DOI: 10.7256 / 2306-9945.2015.5.18068 URL: https://nbpublish.com/library_read_article.php?id=18068

Проблеми відкритості державної цивільної служби Російської Федерації

Анотація.

DOI:

Дата направлення до редакції:

Дата рецензування:

Дата публікації:

Abstract.

Keywords:

Друга хвиля Світового економічної кризи, що збільшується склалася зовнішньополітичної ситуацією, поставили перед Росією необхідність дозволу найскладніших державних, в т.ч. і економічних завдань. Рішення даних завдань повністю «лягає на плечі» керівництва країни і виконання даних рішень забезпечується за допомогою системи державної служби. Залежно від професіоналізму, ефективності та результативності діяльності держслужбовців та буде залежати реалізація діяльності системи державного управління. В рамках реформи щодо забезпечення відкритості державного управління, були прийняті Федеральний закон від 27.07.2006 N 149-ФЗ "Про інформацію, інформаційні технології і про захист інформації", Федеральний закон від 22.12.2008 N 262-ФЗ "Про забезпечення доступу до інформації про діяльності судів в Російській Федерації ", Федеральний закон від 09.02.2009 N 8-ФЗ" про забезпечення доступу до інформації про діяльність державних органів і органів місцевого самоврядування ". На подальшу реалізацію політики щодо забезпечення відкритості інформації про діяльність державних органів і органів місцевого самоврядування направлено і внесення змін у федеральні закони «Про інформацію, інформаційні технології і про захист інформації» (далі-Закон № 149-ФЗ) і «Про забезпечення доступу до інформації про діяльність державних органів і органів місцевого самоврядування »(далі -8-ФЗ). Як зазначається в підручнику «Актуальні проблеми інформаційного права»: «В статті 7« Загальнодоступна інформація »Федерального закону № 149-ФЗ включені частини 4-6, в яких закріплено надання такої інформації державними органами та органами місцевого самоврядування необмеженому колу осіб за допомогою її розміщення в мережі Інтернет у формі відкритих даних. Такий формат розміщення допускає автоматизовану обробку зазначеної інформації без попередніх змін людиною для її повторного використання. У статті 7 Федерального закону № 8-ФЗ (в ред. Від 28.12.2013, з ізм. Від 01.12.2014) введена частина 2.1. законодавчо закріплює, що «Загальнодоступна інформація про діяльність державних органів і органів місцевого самоврядування надається державними органами та органами місцевого самоврядування необмеженому колу осіб за допомогою її розміщення в мережі« Інтернет »у формі відкритих даних» » [2] .

Однак, зазначені в Посланні Президента принципи відкритості та доступності інформації про діяльність державних органів так і не були повністю реалізовані через відсутність реальних механізмів щодо їх виконання. Ситуація, що склалася, коли чиновник не зобов'язаний публічно надавати інформацію про свою діяльність погана не тільки тому, що порушує право громадян на інформацію, а й створює сприятливі умови для корупції, породжує проблему реалізації права громадян на оскарження дій чиновника, ускладнює можливість оцінки ефективності роботи державних органів , витрачання бюджетних коштів і використання майна, що перебуває у державній власності, а, значить, відсутність інформації про діяльність органу виконавчої влади є фактором низької ефективності державного управління в цілому.

Варто відзначити, що керівництво країни знає про наявні проблеми з дотриманням принципу відкритості в системі державної служби. Приймається ряд федеральних програм, Постанов Уряду РФ і Указів Президента РФ, спрямованих на реалізацію принципів відкритості і доступності державної цивільної служби, розширення громадської участі. В даний час розроблений Проект Указу Президента РФ «Про федеральної програмі" Розвиток державної цивільної служби Російської Федерації (2015 - 2018 роки) "і план заходів щодо розвитку державної цивільної служби Російської Федерації на 2015 - 2018 роки» [3] . У Проекті федеральної програми планується здійснити «розвиток механізмів відкритості цивільної служби .... у взаємозв'язку зі змінами системи формування кадрового складу державних органів. Для цього слід розробити і впровадити універсальні стандарти роботи цивільних службовців як представників особливої професійної сфери, такі як стандарт "державно-службової культури", що передбачає визначення норм і правил поведінки державних службовців при виконанні своїх посадових обов'язків, стандарти ефективних управлінських механізмів з управління якістю надання державних послуг ».

Урядом Російської Федерації прийнято Розпорядження від 30.01.2014 N 93-р «Про затвердження Концепції відкритості федеральних органів виконавчої влади». Концепція, також як і Проект федеральної програми, спрямована на підвищення ефективності та результативності пріоритетних заходів щодо вдосконалення системи державного управління, визначених Указом Президента Російської Федерації від 7 травня 2012 р N 601 "Про основні напрями вдосконалення системи державного управління" та Основними напрямками діяльності Уряду Російської Федерації на період до 2018 року, затвердженими Головою Уряду Російської Федерації 31 січня 2013 р

З метою реалізації Концепції механізми (інструменти) відкритості впроваджуються федеральними органами виконавчої влади з урахуванням методичних рекомендацій щодо реалізації принципів відкритості в федеральних органах виконавчої влади, затверджених 26 грудня 2013 р Урядовою комісією з координації діяльності відкритого уряду [4] .

Для того щоб забезпечити ефективну реалізацію принципів відкритості і виконання завдань щодо підвищення рівня відкритості, передбачених Концепцією, ФОІВ з урахуванням прийнятих нормативних правових актів і рішень Комісії будуть стверджувати відомчі плани реалізації Концепції.

У відомчих планах визначаються основні напрямки в області підвищення рівня відкритості федеральних органів виконавчої влади, заходи, спрямовані на вдосконалення механізмів (інструментів) відкритості, конкретні цільові показники ефективності їх реалізації, а також відповідальні посадові особи. Відповідно до Концепції відомчі плани повинні затверджуватися керівниками федеральних органів виконавчої влади і розміщуватися на офіційних сайтах в мережі "Інтернет". Розробка відомчого плану здійснюється з урахуванням результатів моніторингу поточного стану рівня відкритості, проведеного відповідно до методики моніторингу і оцінки відкритості федеральних органів виконавчої влади, затвердженої Комісією 26 грудня 2013 р [5] , І при необхідності з залученням громадської ради, зацікавлених референтних груп і експертів. Крім відомчого плану органу виконавчої влади рекомендується готувати підсумкову доповідь про результати діяльності федерального органу виконавчої влади за звітний рік (підсумковий доповідь).

Однією із складових частин даного підсумкової доповіді може виступати доповідь про результати та основні напрямки діяльності федерального органу виконавчої влади за звітний рік (ДРОНД), вимоги до якого встановлені Положенням про доповіді про результати та основні напрямки діяльності федерального органу виконавчої влади, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 22 травня 2004 р N 249.

З урахуванням того, що зазначені документи були прийняті в кінці 2013 року - початку 2014 року, а деякі ще раніше, федеральні органи виконавчої влади вже мали розпочати їх виконання. Але станом на 20.12.2015 р деякі Міністерства навіть не вжили жодних спроб (МВС Росії, МНС Росії та ін.). Деякі Міністерства (наприклад, Мінфін Росії) створили сторінки «Відкрите Міністерство», розробили і затвердили Плани (наприклад, План Міністерства фінансів Російської Федерації щодо реалізації Концепції відкритості федеральних органів виконавчої влади на 2014 р) [6] . У той час, як вже пора було викласти План на 2015 року і Звіти за 2014 р 2015 року і почати розробляти План на 2016 р Трохи краще йдуть справи з сайтом Міністерства освіти та науки Росії - відповідний розділ «Відкрите Міністерство» містить Плани на 2014 і 2015 роки, звіти і щорічні цільові показники. Крім особистих спостережень, майже що постійний моніторинг рівня відкритості федеральних органів виконавчої влади проводять експерти проекту «Інфометр». Експерти з жовтня по грудень 2014 року оцінили сайти 78 федеральних органів виконавчої влади. За підсумками оцінки було складено зведений рейтинг, згідно з отриманими результатами жоден офіційний сайт федерального органу виконавчої влади не відповідає вимогам законодавства в повному обсязі [7] .

Проблема відсутності відкритості інформації ускладнюється тим, що, незважаючи на наявність досить хорошого нормативного регулювання діяльності щодо забезпечення відкритості, великій кількості різних стандартів по сайтам і вимог до них, все федеральні органи виконавчої влади створюють власні сайти на різних платформах, з різною структурою і розділами. У зв'язку з цим вважаємо за доцільне розробити і затвердити єдиний (типової) сайт для всіх міністерств, служб агентств, уніфікувати вимоги до них і зобов'язати ФОІВ розміщувати інформацію в однотипних розділах (при цьому очевидно, що наповнення цих розділів через специфіку міністерств, служб, агентств буде різним). Нехай дані сайти будуть однаковими за своєю структурою, але вони будуть зручні для використання всім громадянам, тому що не доведеться здійснювати пошук необхідної інформації за розділами.

Крім цього, у всіх перерахованих нормативних актах не піднімається питання відповідальності держслужбовців за невиконання вимог щодо забезпечення відкритості. Необхідно розробити Типове положення з преміювання та депреміювання службовців, відповідальних за реалізацію Концепції, методик по її реалізації та проекту федеральної програми. Тільки особиста відповідальність службовця «рублем» сприятиме виконанню всіх вимог і принципів відкритості, причому правом ініціювати процедуру щодо встановлення премії і депреміювання повинні володіти громадяни або громадські об'єднання, а не керівник недбайливого службовця. Премії і депреміювання відповідальним держслужбовцям необхідно встановлювати раз на рік на наступний календарний рік за результатами виконання заходів щодо реалізації Концепції та федеральної програми в звітному періоді. Дані заходи будуть сприяти виконанню вимог в найкоротші терміни.

Крім цього необхідно переглянути деякі показники результативності впровадження механізмів (інструментів) відкритості і статистичні показники, що застосовуються для їх розрахунку, встановлені в Додатку 2 Методики моніторингу та оцінки відкритості федеральних органів виконавчої влади. Як можна побачити з відповідного Додатку майже всі показники носять кількісний характер (див. Малюнок 1).

Малюнок 1 - Показники (Додаток 2 Методики моніторингу та оцінки відкритості ФОІВ)

Необхідно розробити і доповнити Додаток іншими показниками, заснованими на якісних характеристиках, тому що при роботі з звернення громадян ФОІВ замість реального вирішення проблем по суті відповідає відписками, відсилання на законодавство. У зв'язку з цим можливим варіантом буде введення такого показника як: «Розгляд і вирішення питань громадян по суті справи», при цьому переглянувши такі кількісні показники як «Загальна кількість звернень, громадян, що надійшли в ФОІВ, за звітний період» і «Кількість звернень громадян, розглянутих ФОІВ у встановлений термін ». Пропонований показник «Розгляд і вирішення питань громадян по суті справи» можна реалізувати за допомогою запиту органом виконавчої влади через електронну пошту (або іншим зручним для заявника способом, навіть за допомогою дзвінка контрольним (ревізійним) відділом) рівня задоволеності заявника. Даний показник також можливо внести до Типового положення з преміювання та депреміювання державних службовців.

Крім вищеназваних проблем залишаються питання щодо подальшого нормативного забезпечення реформи відкритості державного управління. Для того щоб громадяни і держава не загрузли в сукупності галузевих підзаконних актів пропонується продовжувати розробляти ці акти на урядовому рівні для всіх міністерств, служб, агентств у формі адміністративних регламентів або типових положень, як можна більше збільшуючи їх і не створюючи при цьому колізій та прогалин регулювання . До сих пір залишаються неопрацьованими запропоновані в Методичних рекомендаціях щодо реалізації принципів відкритості в федеральних органах виконавчої влади [4] акти, наприклад:

1. Регламент подготовки та размещения на Офіційному сайті в мережі Інтернет информации про діяльність федерального органу віконавчої власти (его теріторіального органу);
2. У кожному ФОІВ повинен бути розроблений власний внутрішній регламент, який організовує роботу з повідомленнями про помилки в даних, отриманих по каналах зворотного зв'язку федерального органу виконавчої влади з зацікавленими референтними групами і експертами;
3. Забезпечення зрозумілості нормативно-правового регулювання за допомогою розробки пояснень в різних форматах щодо зазначених видів документів і рішень. При підготовці пояснень федеральному органу виконавчої влади рекомендується готувати додатки до офіційних документів у вигляді:

- текстових пояснень;

- наочних графічних, аудіо і відео уявлень матеріалу;

- інтелектуальних карт;

1. Федеральному органу виконавчої влади рекомендується розробити і прийняти порядок, що включає, поряд з інструментами внутрішнього контролю результатів громадського обговорення проектів, можливість громадянам оцінити пропозиції, які надійшли від громадськості і були враховані при прийнятті нормативного правового акта, проект якого проходив процедури громадського обговорення;
2. Доцільно розробити і впроваджувати механізми обліку результатів моніторингу рішень, прийнятих за підсумками громадських обговорень документів і матеріалів, розміщених на офіційному сайті;
3. Орган виконавчої влади розробляє і затверджує положення (-я) про роботу з експертними і консультативними органами, в якому (-их) визначає цілі та завдання, на вирішення яких має бути спрямована їх діяльність, вимоги до кандидатів в їх члени, порядок відбору та ротації , а також функції та повноваження (розробили не всі ФОІВ);
4. Стандарт «державно-службової культури»
5. Стандарти ефективних управлінських механізмів з управління якістю надання державних послуг
6. Та інші.

Таким чином, слід відзначити проведену за останні 15 років колосальну нормотворчу діяльність не тільки на законодавчому рівні, а й на підзаконному рівні (нормативні правові акти Президента РФ і Уряду РФ). Однак, правозастосовна діяльність з підвищення відкритості державної цивільної служби Російської Федерації поки що не настільки ефективна і результативна з двох основних причин:

- відсутність адміністративної регламентації діяльності федеральних органів виконавчої влади щодо підвищення її відкритості;

- відсутність особистої зацікавленості державних цивільних службовців в результатах діяльності щодо підвищення відкритості федеральних органів виконавчої влади.

Підвищення якості державного регулювання відкритості федеральних органів виконавчої влади життєво необхідно в період турбулентності економічного зростання. Державі необхідно налагодити діалог з громадянським суспільством, тому що регулювання - це перш за все діалог держави з споживачами його послуг, з тими, кого регулюють. Тим більше що без відкритості (транспарентності) взагалі неможливий контроль над корупцією. Очевидно, що між відкритістю держави для громадянського суспільства і його здатністю забезпечити високий рівень добробуту є прямий причинно-наслідковий зв'язок.

Бібліографія