НОУ ІНТУЇТ | лекція | Державні соціальні позабюджетні фонди

10.1. Сутність і призначення державних позабюджетних фондів

10.1. Сутність і призначення державних позабюджетних фондів

Загальне поняття позабюджетних фондів: особливості їх формування та використання. У сучасному світі освіта різних, до того ж дуже значних за обсягом позабюджетних фондів стало звичайною практикою. Величезні обсяги акумульованих у позабюджетних фондах коштів є, по суті, другим бюджетом центральних урядів, а значить, розширюють і фінансові ресурси, і можливості цілеспрямованого регулювання соціально-економічних процесів. Прийнято вважати, що перші державні позабюджетні фонди з'явилися в кінці 20-х - початку 30-х рр. ХХ ст. Однак правильніше було б говорити про те, що з цього часу вони стали формуватися на більш регулярній основі і в значно більших обсягах. Після Другої світової війни позабюджетні фонди стали створюватися особливо активно, спочатку в розвинених країнах Західної Європи.

Поява державних позабюджетних фондів (у вигляді різних спеціальних фондів, спеціальних рахунків і т. Д.) Було викликано необхідністю вирішення на тому чи іншому етапі виникають гострих соціально-економічних проблем, вирішення яких з різних причин виявлялося неможливим за рахунок бюджетних ресурсів. До того ж на відміну від бюджетних фондів, призначених для задоволення величезного кола суспільних потреб, позабюджетні фонди спочатку створювалися для вирішення відносно вузьких конкретних завдань, що об'єктивно вимагало формування особливих фінансових механізмів залучення і використання коштів. З боку громадськості практика формування державою позабюджетних фондів не користується широкою підтримкою, проте, вона зберігається. Різноманітність цілей і завдань, для вирішення яких створюються державні позабюджетні фонди, не дозволяє провести їх чітку класифікацію, тому всі існуючі фонди можна умовно розділити на два основних типи: економічні та соціальні.

Про специфіку державних позабюджетних фондів свідчить сама їх назва. Незалежно від мети і способу формування державного позабюджетний фонд - це фонд, створений державою, відокремлений від бюджету. Державні позабюджетні фонди можна розглядати з двох точок зору: матеріальної та інституційної. Істотне значення мають зазначені в назві особливості фонду: державний позабюджетний фонд - це, з одного боку, фонд грошових коштів, створений державою окремо від бюджету для фінансового забезпечення виконання певних завдань, а з іншого боку, організація, що здійснює управління цим грошовим фондом.

Державні позабюджетні фонди являють собою елемент системи державних фінансів, найтіснішим чином пов'язаний з бюджетною системою країни. Перш за все їх об'єднує єдине джерело фінансових ресурсів - національний дохід. Держава акумулює частину національного доходу і здійснює перерозподіл сформованих фінансових ресурсів між галузями і секторами економіки, а також між окремими шарами і групами населення.

Єдність бюджетних і позабюджетних фондів проявляється як в методах їх формування (ті й інші в переважній своїй частині формуються в обов'язковому, примусовому порядку; ті і інші мають умовно поворотний характер), так і в їх функціональне призначення (акумулюються кошти спрямовуються на фінансування суспільних потреб) .

Державні позабюджетні фонди визначені в Бюджетному кодексі РФ як елемент бюджетної системи, тому їх зв'язок з бюджетом в російській практиці проявляється особливо чітко.

Позабюджетні фонди можуть створюватися федеральним і регіональними органами державної влади та органами місцевого самоврядування. Кошти в ці фонди можуть надходити як в обов'язковому порядку, так і на добровільній основі. Витрачання коштів фондів здійснюється за суворо цільовим призначенням - на державне соціальне страхування і соціальне забезпечення, фінансування галузей економіки, НДДКР, на розвиток соціальної та виробничої інфраструктури окремих територій і т. Д. Територіальні позабюджетні фонди є складовою частиною системи територіальних фінансів. Існують наступні основні джерела фінансових ресурсів державних позабюджетних фондів:

спеціальні (цільові) податки і збори;
відрахування від прибутку (доходу) підприємств і організацій;
прибуток від комерційної діяльності самого позабюджетного фонду;
позикові кошти.

Спеціальні податки (збори) встановлюються податковим законодавством. Бюджетні кошти надходять у формі субсидій або встановлених законом відрахувань від податкових доходів бюджету. Що виникає в тому чи іншому періоді позитивне сальдо (профіцит) позабюджетних фондів може бути використано для придбання цінних паперів і отримання доходів у формі дивідендів або відсотків, однак умови використання коштів, як правило, строго регламентуються.

Становлення і розвиток позабюджетних фондів в Російській Федерації в процесі ринкової трансформації. У Росії формування державних позабюджетних фондів найбільш активно відбувалося в 1990-х рр. Відповідно до Закону Української РСР від 10 жовтня 1991 № 1734-1 "Про основи бюджетного пристрої і бюджетного планування в Українській РСР" органи державної влади та місцевого самоврядування мали право створювати позабюджетні фонди, які мають статус самостійних юридичних осіб, незалежних від бюджетів відповідних органів влади .

Найбільш значущу роль зіграли такі економічні державні позабюджетні фонди, як Федеральний і територіальні дорожні фонди; Фонд відтворення мінерально-сировинної бази РФ; Федеральний екологічний фонд РФ, а також позабюджетні міжгалузеві і галузеві фонди: Федеральний фонд підтримки малого підприємництва; Фонд сприяння науково-технічному прогресу та ін.

Першими соціальними фондами стали:

Пенсійний фонд Російської Федерації;
Фонд соціального страхування Російської Федерації;
Федеральний фонд обов'язкового медичного страхування Російської Федерації;
Державний фонд зайнятості населення Російської Федерації.

В процесі функціонування державних позабюджетних фондів, як економічних, так і соціальних, поряд з позитивними сторонами виявилися і вкрай негативні, обумовлені двоїстим правовим статусом фондів, що функціонують як владні структури при формуванні доходів і розподіляють, в тому числі на договірній основі, кошти, що надійшли. Така ситуація створювала умови для зловживань, які і дали про себе на практиці. Це стало однією з причин переорієнтації курсу на обмеження позабюджетних фондів і їх консолідацію (об'єднання) в бюджетну систему.

Правову основу діяльності державних позабюджетних фондів РФ складають:

Конституція РФ - виступає головним джерелом права в усіх галузях суспільного життя. Стосовно до державних позабюджетних фондів її роль полягає в реалізації принципів соціальної держави, закріплених у цьому документі;
Податковий кодекс РФ - в частині, присвяченій єдиному соціальному податку (ЄСП), законодавчо закріплює один з джерел надходження коштів в державні позабюджетні фонди;
Бюджетний кодекс - визначає засади функціонування державних позабюджетних фондів як елементів бюджетної системи РФ;
нормативно-правові акти, що стосуються діяльності окремих фондів, - необхідні для вирішення організаційних питань, пов'язаних з діяльністю конкретного фонду, т. е. відбивають специфіку діяльності кожного фонду. До них відносяться Укази Президента РФ, постанови і розпорядження Уряду РФ.

Укази Президента при необхідності конкретизують і доповнюють чинні законодавчі акти, використовуються як механізм оперативного вирішення окремих питань соціальної політики. Нормативні акти уряду грають важливу роль в забезпеченні соціальних прав громадян, оскільки воно безпосередньо відповідає за реалізацію єдиної державної політики в галузі соціального забезпечення.

У Бюджетному кодексі державні позабюджетні фонди визначені як учасники бюджетного процесу, т. Е. Процесу щодо складання, розгляду, затвердження, виконання та контролю за виконанням бюджетів. Бюджетний кодекс визначає основні положення, що регулюють діяльність державного позабюджетного фонду.

Відповідно до ст. 13 Бюджетного кодексу державний позабюджетний фонд - це фонд грошових коштів, утворений поза федерального бюджету і бюджетів суб'єктів Російської Федерації і призначений для реалізації конституційних прав громадян на пенсійне забезпечення, соціальне страхування, соціальне забезпечення у разі безробіття, охорону здоров'я і медичну допомогу. Витрати і доходи державного позабюджетного фонду формуються в порядку, встановленому федеральним законом, або в іншому порядку, передбаченому зазначеним кодексом.

Встановлено також, що поза федерального бюджету утворюються державні фонди грошових коштів, керовані органами державної влади Російської Федерації і призначені для реалізації конституційних прав громадян на:

соціальне забезпечення за віком;
соціальне забезпечення на випадок хвороби, інвалідності, в разі втрати годувальника, народження і виховання дітей і в інших випадках, передбачених законодавством Російської Федерації про соціальне забезпечення;
соціальне забезпечення в разі безробіття;
охорону здоров'я та отримання безкоштовної медичної допомоги.

Правовий статус, порядок створення, діяльності та ліквідації державних позабюджетних фондів визначаються федеральним законом відповідно до Бюджетного кодексу.

Кошти державних позабюджетних фондів перебувають у федеральній власності. Кошти державних позабюджетних фондів не входять до складу бюджетів всіх рівнів бюджетної системи і вилученню не підлягають.

Державними позабюджетними фондами РФ є (ст. 144 Бюджетного кодексу):

Пенсійний фонд Російської Федерації;
Фонд соціального страхування Російської Федерації;
Федеральний фонд обов'язкового медичного страхування;
Державний фонд зайнятості населення Російської Федерації.

Проекти бюджетів державних позабюджетних фондів складаються органами управління зазначених фондів і направляються органами виконавчої влади на розгляд законодавчих (представницьких) органів в складі документів і матеріалів, які подаються одночасно з проектами відповідних бюджетів на черговий фінансовий рік.

Бюджети державних позабюджетних фондів Російської Федерації розглядаються і затверджуються Федеральними Зборами у формі федеральних законів одночасно з прийняттям федерального закону про федеральний бюджет на черговий фінансовий рік.

Проекти бюджетів територіальних державних позабюджетних фондів представляються органами виконавчої влади суб'єктів Російської Федерації на розгляд законодавчих (представницьких) органів суб'єктів Російської Федерації одночасно з проектами законів суб'єктів Російської Федерації про бюджет на черговий фінансовий рік і затверджуються одночасно з прийняттям законів суб'єктів Російської Федерації про бюджет на черговий фінансовий рік.

Доходи державних позабюджетних фондів формуються за рахунок:

обов'язкових платежів, встановлених законодавством Російської Федерації;
добровільних внесків фізичних і юридичних осіб;
інших доходів, передбачених законодавством Російської Федерації.

Витрачання коштів державних позабюджетних фондів здійснюється виключно на цілі, визначені законодавством Російської Федерації, суб'єктів Російської Федерації, який регламентує їх діяльність, відповідно до бюджетів зазначених фондів, затвердженими федеральними законами, законами суб'єктів Російської Федерації.

Виконання бюджетів державних позабюджетних фондів здійснюється Федеральним казначейством.

Звіт про виконання бюджету державного позабюджетного фонду складається органом управління фонду і представляється Урядом Російської Федерації на розгляд та затвердження Федеральним Зборам у формі федерального закону.

Звіт про виконання бюджету територіального державного позабюджетного фонду складається органом управління фонду і представляється органом виконавчої влади суб'єкта Російської Федерації на розгляд і затвердження законодавчого (представницького) органу суб'єкта Російської Федерації в формі закону суб'єкта Російської Федерації.

Контроль за виконанням бюджетів державних позабюджетних фондів здійснюється органами, що забезпечують контроль за виконанням бюджетів відповідного рівня бюджетної системи Російської Федерації, в порядку, встановленому Бюджетним кодексом для відповідних бюджетів.

Порядок і строки подання звітності державних позабюджетних фондів, у тому числі інформації, що публікується, визначаються відповідно до зазначеного кодексом для відповідних бюджетів.

П'ятнадцятирічний період функціонування державних соціальних позабюджетних фондів показав, що в останні роки стали чітко виявлятися негативні тенденції, що підривають стійкість фінансової бази державних соціальних позабюджетних фондів.

Незважаючи на номінальне зростання доходів фондів, реальна ситуація в сфері формування фінансової бази погіршується. Перш за все це пов'язано зі зниженням ставок єдиного соціального податку (ЄСП). У матеріалах Аналітичного вісника Ради Федерації в зв'язку з цим звертається увага на загострення проблеми фінансового забезпечення державних позабюджетних фондів.

За наявними розрахунками, зниження максимальної ставки ЄСП з 35,6 до 26% від розміру виплат на користь працівника приведе в 2005 р до випадних доходів бюджетів державних позабюджетних фондів на суму майже 317 млрд руб.

Частина випадаючих доходів буде відшкодована з коштів Стабілізаційного фонду, однак цей захід стосується тільки Пенсійного фонду Росії і поки тільки в 2005 р Залишається невирішеним питання відшкодування випадаючих доходів для фондів обов'язкового медичного страхування і Фонду соціального страхування.

У 2005 р в Федеральний фонд обов'язкового медичного страхування спрямовуються кошти федерального бюджету в обсязі 3 млрд руб. на обов'язкове медичне страхування дітей і 9 млрд руб. з Пенсійного фонду Російської Федерації на обов'язкове медичне страхування непрацюючих пенсіонерів; Пенсійний фонд Російської Федерації отримує трансферт з федерального бюджету в обсязі 74,7 млрд руб. на фінансування базової частини трудової пенсії.

Прийняте рішення про підвищення базової частини пенсії до 900 руб. збільшує ще на 100 млрд руб. дефіцит власних доходів Пенсійного фонду Російської Федерації на фінансування базової частини трудової пенсії. Крім того, існує дефіцит на фінансування страхової частини трудової пенсії в обсязі 82 млрд руб., Який в 2005 р покривається за рахунок наявного залишку коштів фонду (не пов'язаного з формуванням накопичувальної частини пенсії), які до початку 2006 р будуть практично витрачені.

Дефіцит бюджету Фонду соціального страхування Російської Федерації покривається в 2005 г. (як і в 2003-2004 рр.) За рахунок зміни порядку фінансування страхового відшкодування, а також відмови від часткового фінансування утримання дитячо-юнацьких спортивних шкіл.

Подолання цих тенденцій вимагає, очевидно, розробки комплексу заходів, що забезпечують стале функціонування і розвиток державних соціальних позабюджетних фондів як в короткостроковій, так і довгостроковій перспективі.